L’enseignement public du premier degré relève de la compétence de la commune depuis les lois de Jules Ferry. Les municipalités bénéficiant de l’atout de la proximité, sont devenues les interlocutrices incontournables des parents d’élèves et des directeurs d’écoles, de sorte que nul ne peut aujourd'hui nier leur importance dans l’éducation des jeunes enfants.
La thématique "maire et éducation" ne se limite pas à la construction et à l’entretien des écoles. Le maire est en effet garant de l’obligation scolaire, de la sécurité des élèves aux abords de l’école, il peut être amené à autoriser l’utilisation des locaux scolaires ainsi qu’à intervenir dans de nombreuses autres occasions.

La commune a la charge des écoles maternelles et primaires publiques dont les locaux lui appartiennent. Elle doit en assurer la construction, les grosses réparations, l’équipement, l’entretien et le fonctionnement (article L. 212-4 du code de l’éducation). En revanche, elle n’assure pas la rémunération du personnel enseignant (à la charge de l’Etat), sauf quand elle organise des activités complémentaires facultatives et que ce personnel est mis à sa disposition.

Il appartient au conseil municipal de décider de la création et de l’implantation des écoles et classes élémentaires et maternelles d’enseignement public après avis du représentant de l’Etat dans le département (article L. 2121-30 du code général des collectivités territoriales) qui procède à l’attribution des emplois d’enseignants.

En principe, la loi prévoit que chaque commune doit disposer d’au moins une école élémentaire. Cependant, deux ou plusieurs communes peuvent se réunir pour l’établissement et l’entretien d’une école, ce qui arrive fréquemment en pratique (art. L. 212-2 du code de l’éducation). En revanche, la commune n’est pas dans l’obligation d’être pourvue d’une école maternelle sur son territoire.

Un certain nombre de dépenses incombent aux communes pour le fonctionnement des écoles, notamment :

(NB : les manuels scolaires ne constituent pas une dépense obligatoire pour les communes).

Le logement des instituteurs fait l’objet de développements particuliers dans le code général des collectivités territoriales (L. 2334-26). La commune est tenue d’assurer un logement convenable aux instituteurs titulaires ou suppléants de l’enseignement public. A défaut, une indemnité représentative leur est versée. Afin de compenser la charge financière du logement des instituteurs, l’Etat attribue aux communes une dotation spéciale instituteurs. Celle-ci est divisée en deux parts : la première est versée aux communes au titre des instituteurs logés pour compenser les charges afférentes aux logements occupés. La seconde part revient au Centre national de la fonction publique territoriale pour l’indemnisation des instituteurs non logés, à charge pour lui de reverser l’indemnité aux instituteurs. Pour 2002, le montant versé aux communes était de 2400 € par instituteur logé.

L’instruction est obligatoire pour les enfants de six à seize ans (art. L. 131-1 du code de l’éducation). Le maire est chargé de faire respecter cette obligation scolaire, en liaison avec l’inspecteur d’académie. Ainsi, chaque année, à la rentrée scolaire, la maire dresse la liste de tous les enfants de la commune soumis à l’obligation scolaire (art. L. 131-6 du code précité). La mairie délivre ensuite un certificat d’inscription précisant dans quelle école est affecté l’enfant. Le maire ne peut refuser de délivrer ce certificat, ni se prononcer sur l’opportunité d’inscrire un élève dans une école.

Lorsque les responsables de l’enfant ont décidé de ne pas l’inscrire dans un établissement d’enseignement public, mais de lui donner l’instruction dans la famille, ils doivent le déclarer au maire et à l’inspecteur d’académie (art. L. 131-5 du code précité). Dans l’hypothèse où l’instruction d’un enfant se fait dans sa famille, le maire doit procéder tous les deux ans à une enquête afin d’établir quelles sont les raisons alléguées par les personnes responsables, et s’il est donné à l’enfant une instruction dans la mesure compatible avec leur état de santé et les conditions de vie de la famille.

Il arrive fréquemment qu’une école accueille des élèves venant de différentes communes. Afin que la commune d’accueil ne supporte pas seule les frais supplémentaires engendrés par la venue de nouveaux élèves, les premières lois de décentralisation ont créé un mécanisme de répartition des charges de fonctionnement de ces écoles entre les communes concernées. L’article L. 212-8 du code précité dispose que :

"Lorsque les écoles maternelles, les classes enfantines ou les écoles élémentaires publiques d’une commune reçoivent des élèves dont la famille est domiciliée dans une autre commune, la répartition des dépenses de fonctionnement se fait par accord entre la commune d’accueil et la commune de résidence".

Ce principe de répartition des charges est inspiré par la recherche de l’équité et l’équilibre des ressources et des charges des communes.

Les dépenses concernées par ce partage des charges sont les seules dépenses de fonctionnement, à l’exclusion de celles qui sont facultatives (activités périscolaires, cantines ou garderies).

L’accord de la commune d’accueil et la commune de résidence doit intervenir sur la scolarisation et le montant de la participation. Ce principe de libre accord vise à favoriser la négociation et la concertation, ainsi que l’adaptation aux circonstances locales.
En ce qui concerne l’accord de scolarisation, il appartient au maire de la commune de résidence : il accepte la scolarisation d’un enfant résidant sur son territoire dans une autre commune.
Le montant de la contribution est, quant à lui, fixé par négociation entre les deux communes. La commune d’accueil est libre de prendre en compte tous les paramètres qu’elle souhaite pour le calcul de la contribution : ressources de la commune de résidence, nombre d’élèves scolarisés, coût moyen par élève… La commune d’accueil peut éventuellement renoncer à toute contribution.
En cas de désaccord sur le montant de la contribution, il appartient au Préfet de fixer la contribution, après avis du conseil départemental de l’éducation nationale. Les communes peuvent faire valoir leurs observations.

Cependant, le principe de répartition des charges ne trouve pas application lorsque la commune de résidence dispose d’une capacité d’accueil suffisante pour la scolarisation des enfants concernés, sauf à ce que le maire ait accepté qu’ils soient scolarisés hors de sa commune. Trois cas dérogatoires sont néanmoins prévus (voir décret n° 86.425 du 12 mars 1986), qui entraînent obligatoirement la participation financière de la commune de résidence, bien que cette dernière dispose d’une capacité d’accueil suffisante :

En ce qui concerne plus particulièrement le premier cas dérogatoire, l’interprétation de la notion de moyens de garde est stricte. Ainsi, la simple présence dans une commune de nourrices employées par des particuliers et qui se trouvent sans lien avec la commune, ne suffit pas en elle même pour que la commune puisse prétendre disposer d’un service de garde au sens du décret.

Enfin, le décret prévoit un cas particulier, celui permettant à un enfant de terminer un cycle d’enseignement dans le cadre de la même équipe pédagogique. Dans cette hypothèse, la scolarisation d’un enfant hors de sa commune de résidence ne peut être remise en cause, par aucune des deux communes concernées. En revanche, la commune de résidence n’est pas dans l’obligation de verser une contribution à la commune d’accueil (sauf cas dérogatoires énoncés ci-dessus).

En dehors des heures scolaires, le maire peut utiliser les locaux scolaires implantés dans la commune pour l’organisation d’activités culturelles, sportives, sociales ou socio-éducatives (art. L. 212-15 du code précité).

Ces activités peuvent être organisées soit par la commune elle-même, soit par des personnes physiques ou morales. La loi réserve au maire la décision d’autoriser l’organisation de telles activités, ainsi que la responsabilité de leur utilisation.

Nature des activités

Comme il a été dit précédemment, les activités doivent avoir un caractère sportif, culturel, social ou socio-éducatif. Elles doivent être non lucratives et être compatibles avec les principes fondamentaux de l’école publique, et en particulier celui de la neutralité. Ainsi, le maire ne peut utiliser les locaux scolaires pour l’enseignement du catéchisme. En ce qui concerne les réunions politiques, un avis du Conseil d’Etat rendu le 2 mai 1995, a estimé que les réunions d’information ou les débats organisés dans le cadre des campagnes électorales pouvaient se tenir dans les locaux scolaires. En revanche, en dehors de ces périodes, la tenue de réunions politiques dans les écoles est interdit, au nom du principe de neutralité de l’école publique.
Les activités doivent dans tous les cas être compatibles avec la nature des installations et l’aménagement des locaux. Cela signifie par exemple que les salles spécialisées comportant du matériel scientifique ou technique ne peuvent être mises à la disposition que pour des activités qui feraient appel à ce type d’équipements.

Procédure d’autorisation des activités

La décision de donner ou de refuser l’autorisation appartient au maire. Mais au préalable, il doit accomplir deux formalités :

• consultation du conseil d’administration ou d’école (l’avis de ce dernier ne lie pas le maire)
• accord de la collectivité de rattachement (cas des collèges et des lycées)

Convention et responsabilité

La commune (ou la collectivité propriétaire des locaux) peut soumettre l’autorisation d’utilisation des locaux à la passation d’une convention entre son représentant, le cas échéant celui de la collectivité propriétaire, celui de l’école et l’organisateur de l’activité. Cette convention a pour but de préciser, entre autres, les obligations pesant sur l’organisateur en ce qui concerne l’application des règles de sécurité, la prise en charge des responsabilités et de la réparation des dommages éventuels. Elle peut également comporter des dispositions relatives aux règles d’utilisation des locaux, aux heures et périodes d’utilisation, à la souscription d’une police d’assurance…
Ce type de convention n’est pas à négliger. En effet, en l’absence de convention, la commune ayant autorisé l’activité est responsable de tous les dommages qui pourraient être causés, sauf ceux pour lesquels la responsabilité d’un tiers est établie. Le maire doit notamment prendre les mesures de prévention ou de sauvegarde telles qu’elles sont définies par le règlement de sécurité.

Pendant les heures normales d’ouverture des établissements scolaires, les communes (comme les autres collectivités territoriales) ont la possibilité de promouvoir des activités éducatives, sportives et culturelles complémentaires (art. L. 216-1 du code précité). Ce cas est à différencier de l’utilisation des locaux scolaires (voir ci-dessus), qui intervient en dehors des heures d’ouverture des écoles.

Conditions :

• Les activités sont facultatives et ne doivent intervenir qu’en complément de celles du service public de l’enseignement. Le texte précise en effet que "les activités ne peuvent se substituer ni porter atteinte aux activités d’enseignement et de formation fixées par l’Etat",
• le financement de ces activités est entièrement à la charge de la commune, y compris la rémunération des agents de l’Etat qui peuvent être mis à sa disposition,
• la commune doit obtenir l’accord des conseils et autorités responsables du fonctionnement des établissements concernés,
• l’organisation des activités doit donner lieu à une convention entre la commune et l’établissement scolaire. Elle doit notamment préciser la nature et la durée de l’activité, ses conditions d’organisation, les règles de sécurité, les modalités de renouvellement et de dénonciation.

Il arrive fréquemment que les établissements scolaires ne soient pas équipées d’installations sportives intégrées, tels que les gymnases, les stades ou les piscines. Il est donc offert à ces établissements la possibilité d’utiliser des installations appartenant à d’autres personnes morales, afin de pouvoir y dispenser l’éducation physique et sportive (EPS). Les communes dotées d’équipements sportifs peuvent par conséquent les mettre à la disposition des établissements scolaires.

La mise à disposition des installations communales au profit des écoles primaires ne pose pas de problèmes dans la mesure où ces équipements (intégrés à l’école ou non) sont la plupart du temps financés et gérés par la commune.

En revanche, lorsqu’il s’agit de permettre aux élèves des collèges ou des lycées de disposer des installations communales, la collectivité de rattachement, département ou région, peut être amenée à négocier l’accès à ces installations sportives. La collectivité de rattachement est tenue de prévoir le financement des dépenses liées à la mise à disposition des installations nécessaires à l’enseignement de l’EPS (CE, 10 janvier 1994, ANER et autres). Cette participation peut donner lieu à la signature de conventions négociées entre les parties concernées. L’article L. 214-4 du code de l’éducation prévoit en effet que "des conventions sont passées entre les établissements publics locaux d’enseignement, leur collectivité de rattachement et les propriétaires d’équipements sportifs afin de permettre la réalisation des programmes scolaires de l’éducation physique et sportive".

En fonction des circonstances locales, le maire peut modifier les heures d’entrée et de sortie des établissements scolaires implantés dans sa commune (art. L. 521-3 du code précité).
Les circonstances locales peuvent tenir à des défilés, des fêtes locales ou à l’organisation du transport scolaire.

Cependant, le maire doit au préalable solliciter l’avis du conseil d’administration du ou des établissements concernés. Cet avis ne lie pas le maire. Il doit également recueillir l’avis de l’autorité responsable en matière de transports.

La modification des horaires peut être ponctuelle ou permanente. Elle ne doit pas compromettre le déroulement des enseignements, ni porter atteinte à l’équilibre des rythmes scolaires des élèves. Les modifications doivent également tenir compte des possibilités des transports scolaires, des horaires de restauration…

Pendant le temps scolaire et à l’intérieur de établissement scolaire, la surveillance des élèves incombe aux enseignants.

Le maire, quant à lui, est responsable de la mise en sécurité des bâtiments, en tant que gestionnaire de l’école. Il peut demander à la commission de sécurité de contrôler la conformité des bâtiments avec les normes de sécurité. Au titre de ses pouvoirs de police, il peut interdire l’accès à un bâtiment scolaire présentant un danger pour les élèves. En cas de carence du maire, le préfet est amené à assurer la sécurité des enfants.

Egalement dans le cadre de ses pouvoirs de police, le maire doit assurer la sécurité aux abords de l’école : aménagement des infrastructures (modifications de voirie), réglementation de la circulation et du stationnement (articles L. 2213-1 et suivants du code général des collectivités territoriales), pose de signalisations adéquates (feux, passages protégés), mise en place de policiers (police municipale ou nationale), de bénévoles…

Que peut faire le maire en cas de grève des enseignants ?

Les communes ne sont pas tenues d’assurer l’accueil des élèves en cas de grève des personnels enseignants, aucune disposition législative ne leur en faisant l’obligation.
C’est pourquoi il appartient au directeur d’école de rechercher des solutions pour accueillir les enfants : soit en obtenant de la municipalité de mettre en place un service de garde, soit avec la participation des enseignants volontaires.
Si un service municipal de garderie a pu être mis en place en accord avec le directeur d’école, le personnel municipal est habilité à surveiller les enfants présents (dans cette hypothèse il convient de prendre toutes les précautions nécessaires, car si un enfant était victime d’un accident, la responsabilité de la mairie pourrait être engagée).
Lorsque aucune solution n’a pu être trouvée pour accueillir les enfants, le directeur d’école doit informer les parents suffisamment tôt afin qu’ils puissent prendre les dispositions nécessaires pour garder ou faire garder leurs enfants.
Enfin, le maire qui est responsable de la sécurité des personnes sur la voie publique, doit également être informé par le directeur de l’école, afin de pouvoir prendre les mesures nécessaires pour que la protection des enfants qui se seraient quand même présentés à l’école soit assurée.