FICHE THEMATIQUE ADM 76 n°2
Janvier 2003

CONSEIL NATIONAL DU BRUIT :
RAPPORT DU GROUPE DE TRAVAIL SUR LES
DIFFICULTES D’APPLICATION DE LA REGLEMENTATION
SUR LES BRUITS DE VOISINAGE (RAPPORT RITTER)

SYNTHESE

 
DEFINITION

Le rapport constate qu’il n’existe pas de définition positive des bruits de voisinage en droit français. Ce sont donc tous les bruits particuliers, de nature à porter atteinte à la tranquillité du voisinage ou à la santé de l’homme, par leur durée, leur répétition ou leur intensité et qui ne sont pas visés par une réglementation particulière dans un autre code que celui de la santé publique.
Est donnée une liste des bruits les plus fréquemment rencontrés par les services instructeurs (pratique d’un instrument de musique, appareils électroménagers, chaîne HI-FI, TV, animaux, discothèques et salles polyvalentes, livraisons, tondeuses à gazon, ramassage d’ordures ménagères, activités de sport bruyants, aires de jeux...)


  REGLEMENTATION

- Loi n° 92-1444 du 31 décembre 1992 :
relative à la lutte contre le bruit (codifiée aux articles L. 571-1 et s. du Code de l’environnement).

- Décret n° 95-408 du 18 avril 1995
(art. R. 48-1 à R. 48-6 du Code de la santé publique) : créé des infractions aux règles relative à la lutte contre le bruit.

- Décret n° 98-1143 du 15 décembre 1998 :
réglemente les établissements diffusant à titre habituel de la musique amplifiée (discothèques, bars musicaux, salle des fêtes, salles polyvalentes).

  LES PROBLEMES RENCONTRES

1° Constatation
De nombreux problèmes sont liés à la constatation des bruits.

Flagrance du phénomène : le bruit cesse quand arrivent les forces de l’ordre ; les horaires de travail des services communaux d’hygiène et de santé (SCHS) et des DDASS sont diurnes et sont donc inadaptés au caractère nocturne des bruits ; le caractère aléatoire et faible du bruit peut rendre difficile sa constatation.

Difficulté d’appréciation : si le traitement de l’affaire ne requiert pas de mesure sonométrique, il peut être difficile pour l’agent enquêteur de caractériser la nuisance (exemple : à partir de quelle fréquence et de quelle intensité des aboiements sont-ils gênants ?).

Niveau du bruit ambiant : difficile à apprécier dans les zones très calmes

Bruits impulsionnels et de faible durée.

Pondération A du décibel.

2° Prise en charge par l’administration

Maire : distinction entre, d’une part, les grandes villes et beaucoup de villes moyennes, dans lesquelles il existe un service recevant et instruisant les plaintes (SCHS), et, d’autre part, beaucoup de petites villes dont le maire ignore sa responsabilité dans ce domaine et est dépourvu de tout moyen technique.
Conséquence : les réponses données aux plaignants sont inadaptées, inefficaces ou absentes.

Police nationale et gendarmerie nationale : les représentants des victimes font remarquer que les appels à la police ou à la gendarmerie sont peu suivis d’effet, et que les agents se déplacent de manière trop voyante. Ces agents font remarquer l’insuffisance des effectifs, l’absence de personnels spécialisés dans ce domaine, l’absence ou la grande insuffisance de la formation aux problèmes du bruit, notamment pour la police nationale.

Police municipale : ses agents semblent mieux formés que ceux de la police nationale, mais éprouvent des difficultés pour établir les infractions et rédiger des PV recevables par le Parquet. De plus, l’impossibilité pour ces services d’intervenir la nuit, lorsque la coordination entre l’Etat et la collectivité territoriale ne le prévoit pas, pose problème.

La justice.
Constat : très peu de PV sont suivis d’effet et aboutissent à une condamnation.
Raisons : faible formation des magistrats en ce qui concerne la réglementation du bruit ; irrecevabilité des PV qui ne remplissent pas les conditions de forme ou de fond requises ; les affaires relatives aux bruits de voisinage ne sont pas prioritaires dans le contexte actuel d’encombrement des juridictions.
Conséquences : le classement sans suite pour poursuite inopportune démotive les agents verbalisateurs ; les victimes ressentent un fort sentiment d’injustice pouvant pousser à des gestes d’autodéfense.

Cadre réglementaire des activités bruyantes : seuls les établissements diffusant à titre habituel de la musique amplifiée (EDTHMA) font l’objet de dispositions particulières comme il est prévu par l’article L. 571-6 du Code de l’environnement (les activités industrielles, commerciales, sportives et autre nécessitent pourtant aussi une réglementation).

3° Difficultés de mise en oeuvre de la prévention

Education scolaire : en ce qui concerne la problématique du bruit : caractère trop tardif de l’enseignement d’éducation civique, juridique et sociale ; absence de formation initiale des enseignants dans ce domaine ; quasi absence de cette problématique dans les programmes scolaires...

Education sanitaire de la population : la conception de messages efficaces en matière d’éducation sanitaire envers les adultes est très difficile ; coût important des campagnes d’éducation sanitaire.

4° Construction

Construction et rénovation : la nouvelle réglementation acoustique (NRA) en date du 28 octobre 1994 ne concerne que les constructions neuves qui ont fait l’objet d’une demande de permis de construire ou d’une déclaration de travaux déposée après le 1er janvier 1996. Le parc plus ancien n’est donc pas concerné par cette réglementation, pas plus que les transformations et les rénovations (même si apparaît une évolution jurisprudentielle pour les opérations de rénovation lourde).
Le rapport s’interroge aussi sur la compétence réelle de certains architectes en matière d’acoustique, au vu de certaines réalisations.

Matériels : le respect de la NRA dans la construction des bâtiments n’est pas suffisant, il faut que les équipements en eux-mêmes ne soient pas une source de bruit importante, aspect peu pris en compte dans l’élaboration des projets d’établissements recevant du public (ex. : écoles, hôpitaux).

5° Les activités nocturnes
La diminution du bruit urbain la nuit favorise l’émergence de bruits perturbateurs.

Les établissements diffusant à tite habituel de la musique amplifiée : le rapport note un certain nombre de difficultés d’application de la réglementation du 15 décembre 1998 relative à ces établissements, notamment en ce qui concerne:

      • les études d’impact (le texte ne précise pas beaucoup le contenu et la méthodologie de l’étude d’impact, par conséquent il arrive souvent que des études produites par des professionnels de l’acoustique ne soient pas jugées recevables par l’administration, ce qui a pu provoquer l’incompréhension des gérants d’établissements ; les conséquences réelles d’une installation sur l’environnement peuvent être différentes de celles prévues par l’étude d’impact si l’installation n’est pas utilisée dans les conditions prévues par cette étude...)
      • les études acoustiques (ces études doivent comporter des mesures au niveau du logement le plus exposé : difficulté pour déterminer ce logement et pour obtenir l’autorisation d’y pénétrer).
      • l’application variable des textes sur l’ensemble du territoire : textes de portée générale, mais d’application modulée sur le terrain par les communes et les préfets. Conséquence : disparité des conditions d’exercice sur le territoire national.

Les terrasses : elles génèrent un conflit entre la nécessaire animation économique et culturelle de la ville et le repos des résidents.

Bruits sur la voie publique liés aux établissements de nuit : le rapport souligne l’importance des nuisances dues au comportement de la clientèle qui se rend dans les établissements et surtout qui en sort. Problèmes : les forces de police ne sont pas présentes en permanence ; les gestionnaires d’établissements refusent toute responsabilité dés lors que leurs clients sont sortis ; le personnel des discothèques ne peut intervenir sur le domaine public pour ramener le calme, ce qui relève de la compétence exclusive des forces de maintien de l’ordre.

6° La répression

Accord du groupe de travail pour dire que seule la répression peut normaliser la situation en cas d’échec des procédures de médiation et de conciliation. De plus, la faiblesse des peines encourues diminue leur caractère dissuasif.

7° L’évolution sociétale

Les adolescents : les adolescents sont de plus en plus bruyants ; ils se soumettent volontairement à un environnement sonore bruyant ; on constate la diminution de la durée d’attention continue et de concentration. Ces caractéristiques les rendent peu réceptifs aux principes de lutte contre le bruit.

Le vieillissement de la population : constat au niveau européen. Le bruit est ressenti comme de plus en plus anormal par cette catégorie de la population.

La réduction du temps de travail : plus de temps libre, donc plus d’occasion d’exercer des activités de loisir bruyantes et allongement du temps où on est amené à subir les bruits de voisinage.

  LES PROPOSITIONS

1° Constatation

Proposition 1 : abaisser le seuil limite de bruit ambiant du décret du 18 avril 1995 de 30 à 25 dB(A) (pour les bruits faiblement émergents, mais néanmoins audibles).

Proposition 2 : abaisser à 6 dB(A) le terme correctif d’émergence tolérable prévue par décret du 18 avril 1995 pour les bruits d’une durée cumulée inférieure à 10 minutes (pour les bruits émis peu souvent, mais néanmoins gênants surtout la nuit).

Proposition 3 : considérer, en tant que de besoin, les émergences par bande d’octave pour l’évaluation de la gêne dans le cadre du décret du 18 avril 1995.

2° La prise en charge par l’administration

• Le Maire :

Proposition 4 : Faire une campagne d’information auprès des Maires, notamment ceux des petites communes, pour les inciter fortement à faire usage de la médiation, en leur proposant un outil informatique d’assistance. Les Pôles de Compétence devraient pouvoir jouer un rôle d’animation important dans la diffusion de l’information et la motivation des Maires des petites communes.

• La police :

Proposition 5 : spécialiser un agent particulièrement chargé des problèmes de bruit dans chaque unité territoriale.

Proposition 6 : éditer un mémento destiné aux agents chargés de verbaliser sans sonométrie.

Proposition 7 : éditer une série de PV-types agréés par la Chancellerie.

Proposition 8 : promouvoir, au sein des contrats locaux de sécurité, l’intervention de nuit des Polices Municipales pour des missions bien ciblées, en complément d’action des forces de sécurité.

• La justice :

Proposition 9 : organiser annuellement une rencontre sur les nuisances sonores dans chaque juridiction (avec magistrats et différents services intervenants en matière sonore).

Proposition 10 : faire une campagne d’information pour le grand public sur les aides en matière de saisine de la justice.

• Le cadre réglementaire des activités bruyantes :

Proposition 11 : publier au plus vite les décrets portant nomenclature des installations bruyantes et fixant les modalités d’application en matière de prescriptions générales et d’autorisation.

3° L’éducation sanitaire

Proposition 12 : faire évoluer les programmes scolaires pour une prise en compte systématique du bruit.

Proposition 13 : introduire le bruit dans la formation initiale et continue des professeurs des écoles.

Proposition 14 : diffuser la charte de bon voisinage (éditée par le Centre d’Information et de Documentation sur le Bruit) dans les écoles et les communes.

Proposition 15 : suggérer à la Conférence Nationale de la Santé d’inscrire le bruit dans ses priorités.

4° La qualité des logements et des matériels

Proposition 16 : rendre obligatoire, lors des transactions immobilières ou de signature de baux, une information sur la qualité acoustique des logements.

Proposition 17 : conditionner les aides (à l’amélioration de l’habitat) à la non dégradation du confort acoustique, au minimum, et mieux à l’amélioration de celui-ci.

Proposition 18 : faire éditer par l’Agence Nationale de l’Amélioration de l’Habitat une plaquette sur les aides qu’elle est susceptible d’apporter pour l’amélioration du confort acoustique.

Proposition 19 : rendre obligatoire un enseignement de l’acoustique avec une sanction dans le diplôme final pour tous les futurs architectes. Développer l’enseignement de l’acoustique dans la formation professionnelle initiale et continue des acteurs du BTP.

Proposition 20 : rendre obligatoire la délivrance d’une information lors du permis de construire, ainsi que la production d’une étude d’impact pour les activités potentiellement bruyantes.

Proposition 21 : promouvoir l’interdiction des travaux dégradant la performance acoustique dans les règlements de copropriété.

Proposition 22 : sensibiliser les élus sur la nécessité de mieux prendre en compte le bruit au niveau des PLU.

Proposition 23 : imposer la prise en compte des performances acoustiques dans la notion de mieux disant des appels d’offres des collectivités publiques.

Proposition 24 : inciter les associations de défense des consommateurs à contrôler les indicateurs environnementaux des appareils électroménagers et de bricolage et leur donner les moyens pour le faire.

5° Les activités nocturnes

Proposition 25 : inciter les exploitants d’EDTHMA à faire mention des textes légaux dans leur acte de commande des études d’impact.

Proposition 26 : conditionner l’autorisation de fermeture tardive à la production d’une étude d’impact recevable.

Proposition 27 : imposer la présence d’un sas dans les discothèques et dans tous les établissements bénéficiant d’une autorisation de fermeture tardive.

Proposition 28 : recommander la climatisation des discothèques et de tous les établissements bénéficiant d’une autorisation de fermeture tardive (dans le but d’éviter l’ouverture des portes).

Proposition 29 : interdire la vente d’alcool et faire baisser progressivement le son une heure avant l’heure de la fermeture (le fait de baisser le niveau de pression acoustique doit avoir pour conséquence que les clients parlent moins fort à la sortie de la discothèque).

Proposition 30 : inciter les maires à favoriser l’implantation des établissements à fermeture tardive dans les zones non résidentielles.

Proposition 31 : inciter et aider les exploitants à intervenir auprès des clients pour faciliter la sortie.

Proposition 32 : promouvoir l’élaboration de chartes de la vie nocturne.

6° La répression

Proposition 33 : publier rapidement un décret permettant l’utilisation de la composition pénale en matière d’agressions sonores réitérées.
Proposition 34 : permettre la consignation par voie de justice
(notamment à l’encontre d’une installation dont le gestionnaire fait preuve d’une grande négligence).
Proposition 35 : l’extension éventuelle de la procédure d’amende forfaitaire pour les nuisances sonores devrait être soigneusement examinée dans toutes ses conséquences.
Proposition 36 : faire passer les amendes pour les infractions au décret sur les bruits de voisinage de la 3ème à la 5ème classe.

7° Communication

Proposition 37 : communication par les ministres concernés (environnement, santé).

Proposition 38 : édition d’une lettre annuelle du Ministre aux gestionnaires d’EDTHMA.

8° Aboiements de chiens

Proposition 39 : promouvoir le dressage des chiens.

9° Evaluation

Proposition 40 : mettre en place un comité de suivi de l’application des propositions du présent rapport.

  LA MEDIATION DU MAIRE

En annexe du rapport, le groupe de travail a souhaité que les maires soient fortement incités à développer la médiation dans leurs communes. A ce sujet, il a proposé des modèles d’invitation à la médiation et d’accords amiables, destinés à l’usage des maires.

En effet, face aux inconvénients de la réglementation actuelle (difficulté de caractériser les infractions ; sanction pénale non appropriée), la médiation peut présenter de nombreux avantages, notamment celui de stopper les conflits de voisinage en amont de toutes procédures coercitives prévues par la réglementation.
Le rapport propose un processus de mise en oeuvre de la médiation :

    • 1° : démarche amiable individuelle du plaignant envers le bruiteur : si cette démarche reste infructueuse, recours à une tierce personne qualifiée qui pourra jouer le rôle de médiateur.
    • 2° : recours à un médiateur : indispensable en cas de rupture de communication entre la victime et le bruiteur. Au préalable, il faut obtenir un accord de principe de la victime et du bruiteur pour participer à une médiation. La rencontre de médiation doit avoir pour but de rétablir une communication entre les parties.
    • 3° : compromis amiable écrit et signé par les deux parties à l’issue de la rencontre.

En matière de lutte contre les bruits de voisinage le rôle du maire est primordial. Il détient un pouvoir de police générale du CGCT, mais également un pouvoir de police spéciale relevant du Code de la santé publique.
Mais force est de constater que dans les communes rurales, faute de moyens efficaces, l’intervention des maires est souvent sans effet.
La circulaire du 27 février 1996 relative à la lutte contre les bruits de voisinage, encourage le recours aux solutions amiables, en ce qui concerne le traitement des plaintes, et précise que le maire doit pleinement exercer sa mission de médiation, notamment pour des conflits de voisinage liés à des comportements trop désinvoltes, ou lorsque l’infraction ne peut être clairement caractérisée.

Le rapport préconise par conséquent l’insertion d’une étape de médiation dans le schéma de traitement des plaintes liées à des bruits de voisinage ne relevant pas d’activités professionnelles, ce qui semble particulièrement adapté pour les maires de communes rurales ou ne disposant pas d’un SCHS. Une étape de médiation obligatoire en amont de toute procédure réglementaire présenterait de nombreux avantages, entre autres : pas de formalité particulière à effectuer, gratuité de la procédure pour les parties, respect des intérêts de chacun, il ne peut être reproché au maire de ne pas avoir agi...

Mise en oeuvre de l’étape de médiation
La médiation serait soit assurée par le maire, soit déléguée à une personne qualifiée (dans ce cas, la commune devrait disposer d’une liste de médiateurs disponibles sur le département).
Dans les deux cas, les intéressés pourront être invités par courrier à participer à une médiation. A l’issue de la réunion de médiation, si un compromis est trouvé, il devrait être matérialisé par écrit, daté et signé par l’ensemble des parties en présence. Un exemplaire de ce compromis serait ensuite adressé à chacune des parties et à tout service associé à la médiation.
En cas de non respect du compromis, la mise en place de mesures coercitives deviendrait indispensable (arrêté de mise en demeure, constat d’infraction et PV). La médiation ayant été privilégiée au départ, il est peu probable que le procureur classe l’affaire ou la renvoie en médiation pénale.
Le groupe de travail estime que cette étape de médiation ne pourra être efficiente que si sa mise en place est précédée d’une large information des maires. Par conséquent, il préconise l’édition d’un guide méthodologique de traitement des plaintes, afin d’aider les maires dans leurs démarches. Le guide pourrait décomposer les différentes étapes chronologiques à franchir. Le groupe de travail est également favorable à l’élaboration de ce guide sur un support informatique (création, à terme, d’une base de données utilisable ultérieurement).